En Revista Viento Sur nº 163
Recomenzar hacia una Europa en común
Deuda: clave de bóveda para el cambio en Europa
Sergi Cutillas, Nathan Legrand y Eric Toussaint
Tras la crisis bancaria en 2008-2009, el discurso adoptado por los gobiernos europeos y las instituciones capitalistas absolvió a las entidades bancarias y a sus accionistas de sus responsabilidades y echó la culpa al gasto supuestamente desaforado de Estados y hogares.
Las medidas presupuestarias aplicadas en la crisis actual en la mayoría de países desarrollados han limitado la capacidad de los gobiernos para combatir el desempleo y asegurar las políticas sociales mediante la restricción del gasto e inversión pública, con el pretexto de mantener la confianza de los mercados financieros y la solvencia financiera del Estado. En la UE esto se ha hecho por medio de estrictas normas fiscales; los objetivos no confesados consistían en profundizar la ofensiva del capital contra el trabajo y reprimir toda alternativa. En particular, los Estados de la periferia europea han aplicado tremendos recortes del gasto y aumentos de los impuestos indirectos, al tiempo que se reducían los impuestos directos. La adopción de medidas de austeridad en medio de una profunda recesión ha sido destructiva socialmente.
Cualquier gobierno cuyo objetivo sea revertir esa dinámica tiene que rechazar esas políticas, desafiar la legitimidad de la deuda soberana derivada del rescate a instituciones financieras privadas y de la acumulación privada de capital, así como rechazar el principio del equilibrio presupuestario. Este proceso ha de comenzar, en algunos casos, con la suspensión del pago de la deuda y la implementación de controles de capitales a fin de impulsar un ejercicio de transparencia y soberanía que permita al nuevo gobierno clarificar qué deuda es ilegítima, siendo repudiada o reestructurada unilateralmente. Dado el conflicto potencial que esto implica, es muy importante que este proceso se lleve a cabo con apoyo popular. Esto significa que debe haber una participación directa de la ciudadanía, procediendo a la apertura de los registros de deuda, al escrutinio público, asegurando el control democrático sobre la totalidad del proceso (Flassbeck y Lapavitsas, 2015). Un paso adelante hacia este objetivo consistiría en la creación de una comisión de auditoría de la deuda, como en Ecuador, entre 2007 y 2008, o en Grecia en 2015, si bien con menos éxito.
Cuestionar la legitimidad de la deuda pública
Mientras que la deuda pública se presenta como una simple necesidad de financiar políticas públicas para la mayoría de la población, en realidad su incremento ha acompañado el proceso de financiarización de la economía desde la década de 1980. Los Estados pasaron de tomar préstamos de sus propios bancos centrales y otras entidades nacionales a tomarlos de los mercados financieros (y, por tanto, de instituciones financieras privadas que acumulan capital mediante el cobro de intereses) con tipos de interés fijados por los mercados (Lemoine, 2016). Las sucesivas reformas fiscales hicieron que el capital y los más ricos contribuyeran cada vez menos a los presupuestos nacionales, obligando así a los más pobres a contribuir más. Esta transferencia de riqueza de la mayoría a unos pocos en las últimas cuatro décadas constituye una razón para cuestionar la legitimidad de la deuda pública. A través de la Unión Monetaria, la arquitectura económica europea reprodujo y reforzó este funcionamiento.
A partir de 2008, los Estados intervinieron para rescatar las entidades bancarias privadas al borde del colapso. En algunos países periféricos, como Grecia, se implementó un plan similar a través de la intervención de fondos de rescate internacionales a iniciativa de la troika (Fondo Monetario Internacional, Comisión Europea, Banco Central Europeo). La auditoría del Comité de la Verdad sobre la Deuda Pública de Grecia demostró que la deuda de este país con el resto de los Estados de la Eurozona a través de tales instituciones de rescate es odiosa, ilegítima, ilegal e insostenible. Los rescates que Grecia recibió estaban destinados a proteger a los bancos extranjeros, especialmente los franceses, alemanes, neerlandeses y belgas, principales tenedores de deuda griega. El rescate de 2010 protegió a los acreedores frente a un posible impago e impuso políticas crueles para garantizar el pago de la deuda. El rescate de 2011-2012 volvió a proteger a los inversores internacionales y a los bancos privados locales que fueron compensados y recapitalizados, respectivamente, al amparo del acuerdo de reestructuración de la deuda. Rizando el rizo, en el verano de 2015 Grecia se vio sometida a un nuevo programa que impuso una nueva ronda de austeridad, privatización y liberalización. La troika impuso mecanismos de rescate similares en Irlanda (2010), Portugal (2011) y Chipre (2013). Antes de esto, el FMI ya había participado en programas de ajuste macroeconómico destructivos en Estados miembros de la UE y países no miembros de Europa Oriental: Hungría, Ucrania, Letonia (2008), Rumanía y Serbia (2009).
La necesidad de reducir el importe de la deuda no solo se debe a la carga que impone el pago de intereses para el erario público, sino también a las políticas de austeridad impuestas por las instituciones supranacionales a los países deudores. En Grecia, debido a la desastrosa naturaleza de las políticas de la troika, en 2014 la deuda alcanzó nuevamente el 177% del PIB, un 4% más que el máximo anterior, alcanzado en 2012. A finales de 2018, la deuda griega no había disminuido y el propio Fondo Monetario Internacional declaró que Grecia necesitaba una reestructuración de la deuda.
Ningún programa alternativo será factible sin resolver antes el exceso de la deuda pública de los Estados europeos. Su sostenibilidad es principalmente una cuestión de flujos económicos. El flujo de ingresos debe restaurarse mediante el aumento de los impuestos sobre el capital y los más ricos, para revitalizar la economía con esos recursos. La sostenibilidad, especialmente de la periferia europea, también tiene que ver con su importe total, difícil de gestionar. En países como Grecia, la solución de esta situación requerirá fuertes reducciones unilaterales, algo inevitablemente conflictivo, que implica incumplimientos, largas negociaciones y, en general, complejos procedimientos legales (Flassbeck y Lapavitsas, 2015).
Seguramente un gobierno progresista tomará el poder en medio de una gran agitación en los mercados. Fuimos testigos de ello en Grecia en 2015. En este contexto, la necesidad de implantar controles de capitales adquiere carácter urgente. Los casos de Chipre (2013) y Grecia (2015) han demostrado cuán importante es estar preparado para evitar la presión financiera y el pánico a un colapso bancario. Los controles de capitales impedirían fugas masivas de capitales (por parte de los capitalistas que temen por sus intereses o pretendan sabotear al gobierno progresista) y ayudarían a prevenir la inestabilidad y el colapso bancario. También garantizarían que el capital pague sus impuestos en el país. El control de capital es esencial para una salida progresiva de la actual depresión económica, pero solo representa una medida parcial a acompañar con medidas adicionales.
Auditoría de la deuda pública
Para obtener apoyo popular a favor de medidas unilaterales contra la carga de la deuda pública, desde la suspensión del pago de la misma hasta su reestructuración unilateral o su repudio, es preciso realizar una auditoría ciudadana de la deuda.
La auditoría de la deuda pública y de las finanzas públicas del Estado es un derecho democrático básico de los ciudadanos, así como un derecho soberano de una nación. La auditoría de la deuda es también un deber institucional de los Estados europeos que reciben ayuda financiera, de acuerdo con la legislación europea (Reglamento n.º 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 21 de mayo de 2013, que establece que “un Estado miembro sometido a un programa de ajuste macroeconómico efectuará una auditoría exhaustiva de sus finanzas públicas a fin, entre otras cosas, de evaluar las razones por las que se ha incurrido en niveles excesivos de endeudamiento y de detectar cualquier posible irregularidad” –apartado 9 del artículo 7–). Finalmente, la auditoría de la deuda es también una obligación derivada del Derecho internacional (Principios rectores de las Naciones Unidas sobre la deuda externa y los derechos humanos –A/HRC/20/23–, Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, julio de 2012).
Una auditoría ciudadana de la deuda implicaría que la ciudadanía participara activamente en el proceso accediendo a la información, contribuyendo a analizar los datos, participando en la defensa política en relación con los hallazgos, publicando su resultado y participando en los procesos de educación popular relacionados con el tema. El proceso debería permitir comprender cómo se generó y acumuló la deuda, quiénes fueron los principales beneficiarios de dicho proceso, cuáles fueron los diferentes mecanismos y acreedores, así como cuáles son las consecuencias socioeconómicas del reembolso. Dicho proceso podría culminar en una consulta popular o referéndum sobre los resultados de la auditoría y sobre las medidas políticas que deban adoptarse.
La evaluación de una auditoría sería útil para el gobierno a la hora de decidir qué partes de la deuda no deberían reembolsarse. Sin embargo, el análisis de la estructura de los tenedores e instrumentos de deuda, aspectos legales como la jurisdicción y la moneda de la deuda y los resultados económicos y su distribución también deben tenerse en cuenta. De hecho, es posible que en algunos casos los principales beneficiarios del proceso de endeudamiento no sean los acreedores, sino el sector privado que ha sido rescatado o grandes empresas que se han beneficiado de contratos públicos multimillonarios. Podría ser que, en algunos casos, los tenedores de deuda sean pequeños inversores o fondos de pensiones, lo que significa que una quita sin compensación perjudicaría a los más débiles. Por lo tanto, los recortes o incluso la cancelación total deberían centrarse en los grandes inversores institucionales y acreedores públicos extranjeros que han impuesto medidas antisociales a la población, como las instituciones y los Estados de la UE, y deben tratar de redistribuir la riqueza en favor de la gente trabajadora.
Ante la posibilidad de impago por parte de los deudores, los defensores de la prevalencia del imperio de la ley comercial y de los contratos financieros despliegan una serie de amenazas y escenarios catastróficos: el cierre de los mercados financieros, el aislamiento económico y comercial, la consiguiente escasez de suministros, etc. El cese del pago de la deuda suele aparecer como una opción irresponsable e infantil, inviable más allá del alcance de la propaganda. No importa cuán alto sea el costo social derivado de atender a los compromisos financieros, se argumenta que continuar pagando la deuda siempre es el mal menor (Cutillas, 2016).
Sin embargo, tanto la teoría como la práctica sugieren que la amenaza de perder el acceso al crédito internacional se ha exagerado. Casos como Rusia en 1998 y Argentina en la década de 2000 son una prueba de que una suspensión del pago de la deuda puede ser beneficiosa para los países que la ejecutan porque los fondos que anteriormente se dedicaban a pagar la deuda se convierten en combustible para la reactivación económica.
De manera similar, en 2008 Islandia nacionalizó el banco quebrado Landsbanki, pero su sucursal extranjera Icesave no fue rescatada; después de que los Países Bajos y Gran Bretaña indemnizaran a los depositantes neerlandeses y británicos de Icesave, sus gobiernos solicitaron que Islandia asumiera los costes. Bajo la fuerte presión de la oposición popular a que Islandia se hiciera cargo de las pérdidas privadas incurridas por Icesave, el gobierno islandés tuvo que convocar un referéndum que rechazó por amplia mayoría el pago de la deuda reclamada por Gran Bretaña y los Países Bajos (además, el gobierno islandés tomó medidas para reducir las deudas hipotecarias pendientes de la población, e Islandia fue el único país en que los banqueros fueron enjuiciados y encarcelados por su implicación en la crisis bancaria). Islandia experimentó una rápida recuperación económica. El control de los movimientos de capitales también dio resultado. El éxito se confirmó cuando Gran Bretaña y los Países Bajos no lograron que el Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio condenara a Islandia por el impago de su deuda (CADTM, 2013).
A lo largo de la historia, pasada y reciente, existen múltiples precedentes de impagos, quitas, repudios y cancelaciones (Toussaint, 2019). De estos ejemplos se puede aprender mucho, pero la principal lección de la historia para un gobierno de izquierda es que tiene que ser posible que la nación deudora administre el impago de la deuda de manera que mejore las condiciones de vida de la mayoría, permitiendo al gobierno aumentar su capacidad de actuación frente a los acreedores.
Discriminación entre acreedores
Tenedores de bonos particulares
Para discriminar entre tenedores de bonos, un gobierno podría establecer diferentes condiciones en las ofertas de canje relativas a diferentes instrumentos de deuda, que es un proceso voluntario mediante el cual los tenedores de bonos aceptan un bono nuevo a cambio del instrumento original o antiguo. Una forma de hacerlo podría pasar por los edulcorantes (sweeteners) incluidos en el intercambio de bonos. A los inversores que cumplan ciertos criterios se les pueden ofrecer bonos con cláusulas o garantías especiales. Otra opción sería la de proteger y compensar a ciertos grupos de tenedores de bonos mediante prestaciones públicas conforme a determinados criterios establecidos por la auditoría de la deuda y el gobierno.
Un gobierno de izquierda debe comprometerse a no entrar en nuevos acuerdos que mejoren las condiciones de los acreedores que se nieguen a participar en los canjes, ni debe hacerlo con los acreedores que según la auditoría se consideren responsables. Otra opción que le daría al gobierno más margen de maniobra sería aprobar una ley de bloqueo (Sullivan y Cromwell, 2016), como se hizo en Argentina en 2005, comprometiendo al gobierno por ley a no reabrir el proceso de canje ni concertar cualquier transacción judicial, extrajudicial o privada, o arreglo con respecto a los bonos contemplados en la oferta de canje.
Bonos en manos de bancos
En muchos casos se puede practicar una gran reducción de la deuda mediante la socialización del sistema bancario nacional, como sería el caso en la periferia del sur de Europa, donde los bancos locales detentan grandes cantidades de deuda pública nacional. Esto, sin embargo, es más difícil de lograr sin soberanía monetaria. Otra posibilidad sería imponer un rescate a los inversores y depositantes, aunque es mejor evitar imponer pérdidas a cuenta de los depósitos. Si el gobierno opta por incluir los depósitos, se debería garantizar todos los depósitos inferiores a cierto umbral, como por ejemplo 150.000 o 200.000 euros.
Deuda pública en manos del BCE
Otra posibilidad, si fuera acorde con los resultados de la auditoría, sería no pagar la deuda que el Estado tiene con el BCE. Esta sería un arma poderosa de autodefensa frente a las amenazas de represalias del BCE contra un gobierno progresista. La deuda con el BCE no es una deuda que deba reembolsarse con argumentos económicos. El programa de flexibilización cuantitativa (Quantitative Easing, QE) ha demostrado que los bancos centrales emisores de divisas pueden participar en la financiación monetaria sin generar inflación en tiempos de alto desempleo y subutilización de la capacidad instalada.
Si un gobierno decidiera romper con la austeridad, el BCE podría decidir no comprar sus títulos de deuda cuando los anteriores hayan vencido. Podría perjudicar a dicho gobierno si decide comprar títulos de deuda de un gobierno neoliberal de línea dura. Esto comportaría un aumento del coste que ha de soportar el país para financiar su deuda. Esto constituye una razón más para que un gobierno progresista suspenda inmediatamente el pago de la deuda en manos del BCE.
Si el BCE mantuviera tales cantidades de deuda pública perpetuamente en sus balances, los Estados de la zona del euro podrían amortizarlas en sus cuentas nacionales.
Deuda con fondos de rescate internacionales
Un caso similar es el de la deuda que los países periféricos tienen con los fondos de rescate europeos, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y su sucesor, el Mecanismo de Estabilidad Europeo, que son propiedad de los Estados miembros de la zona del euro. Estos fondos de rescate han sido responsables de la estafa de rescate de las instituciones financieras en los países más afectados por la crisis. Los rescates estuvieron condicionados a la implementación de programas de ajuste macroeconómico cuyos efectos fueron catastróficos. Es hora de poner fin a este abuso.
Reducción de la deuda privada
Tanto para depurar los balances de los bancos como para redistribuir los recursos en favor de los más necesitados, un gobierno de izquierda tendría que implementar un programa de alivio de la deuda privada. Como primer paso, reducir o cancelar las deudas de particulares y familias, en particular de la deuda hipotecaria y de los créditos a estudiantes. Esto supone aplicar una política monetaria para la gente, en virtud de la cual el gobierno trasladaría las amortizaciones de la deuda hipotecaria y estudiantil al BCE.
Otra opción sería financiar las cancelaciones mediante la implementación de un rescate del capital a costa de los grandes accionistas. Esto reduciría el precio de las acciones bancarias y permitiría al gobierno invertir en ellas a un precio de mercado más bajo, lo que le daría la posibilidad de participar en la gobernanza de los bancos (parcial o totalmente) si aún no se han socializado. En el caso de la redenominación, el gobierno emisor de la moneda podría recapitalizar los bancos de acuerdo con las necesidades de capital creadas por el programa de alivio de la deuda sin necesidad de recurrir a impuestos, a un rescate o a financiación extranjera.
Financiación de emergencia
Una coalición de izquierda que llegue al gobierno y no tenga un banco central emisor de divisas a su disposición, debe buscar de inmediato formas de financiar sus déficit. Probablemente, los recursos serán escasos para un gobierno que necesita recurrir a grandes déficit fiscales para reactivar la economía e implementar políticas redistributivas y sociales profundas.
En este caso, el gobierno debería plantearse la posibilidad de emitir bonos en el mercado interno como una opción para acumular reservas. Estas emisiones de bonos podrían formar parte del intercambio de bonos antiguos en el proceso de reestructuración de la deuda antigua o limitarse a la emisión de nuevos bonos. En todo caso, estos deben estar sujetos a vencimientos largos y tipos de interés cero si el intercambio es con tenedores de bonos ricos. La reducción del tipo de interés proporcionaría un alivio significativo en términos fiscales. Los pensionistas y los pequeños tenedores de bonos serán plenamente compensados.
El endeudamiento público no es en sí mismo un problema si las autoridades públicas usan las emisiones de bonos para:
- financiar el cierre completo de centrales térmicas y nucleares;
- sustituir las energías fósiles por fuentes de energía renovables que respeten el medio ambiente;
- financiar una conversión de los métodos agrícolas actuales, que contribuyen al cambio climático y utilizan una gran cantidad de insumos químicos que son responsables de la disminución de la biodiversidad, favoreciendo la producción local de alimentos ecológicos para hacer que la agricultura sea compatible con la lucha contra el cambio climático;
- reducir radicalmente el transporte aéreo y por carretera y desarrollar el transporte público y el uso del ferrocarril;
- financiar un ambicioso programa de vivienda social de bajo consumo energético.
Un gobierno popular no dudará en obligar a las empresas (ya sean nacionales, extranjeras o multinacionales), así como a los hogares más ricos, a contribuir a la financiación sin obtener ningún beneficio de ello, es decir, sin intereses y sin compensación por la inflación. Al mismo tiempo, será fácil convencer a gran parte de los hogares de las clases populares para que confíen sus ahorros a las autoridades públicas a fin de financiar los tipos de proyectos mencionados anteriormente. Esta financiación voluntaria de las clases populares se remuneraría con un interés real positivo.
Se financiarían proyectos que son realmente útiles para la sociedad y mejoraría la redistribución del ingreso. Los bancos nacionales también podrían proporcionar financiación directamente al gobierno mediante préstamos. Asimismo, sería necesaria una reforma fiscal progresiva que aumentara los ingresos.
Reducción de la deuda de los países deudores
Los Estados y el capital europeos continúan entablando relaciones neocoloniales e imperiales en todo el mundo, también como acreedores. Es especialmente grave la situación de endeudamiento de los países en desarrollo de renta baja. Actualmente, este grupo incluye 59 países, aproximadamente una quinta parte de la población mundial y el 4% de la producción mundial. La proporción mediana de la deuda pública de este grupo de países ronda ahora el 47% del PIB.
Los gobiernos de izquierda tendrían que incluir las deudas que otros países tienen con sus Estados en la auditoría de la deuda. Aplicando los mismos principios, la deuda que se considere ilegítima, ilegal, odiosa y/o insostenible debe cancelarse. Noruega llevó a cabo una medida de este tipo en 2006 cuando canceló los créditos que tenía frente a Ecuador, Egipto, Jamaica, Perú y Sierra Leona, ya que el acreedor había presionado abusivamente para que se concertaran los préstamos. De manera similar, en 1953, por iniciativa de los principales acreedores de Alemania –Estados Unidos, Reino Unido y Francia–, se canceló una parte importante de la deuda de Alemania, lo que permitió su rápido desarrollo económico.
Un escenario alternativo: plantear la redenominación monetaria
Algunas de las medidas mencionadas (socialización y recapitalización de bancos, reducción de la deuda privada, financiación de emergencia, reducción de la deuda de países deudores) se financiarán más fácilmente mediante una financiación monetaria, lo que requeriría que el gobierno tuviera el control sobre un banco central emisor de moneda. Si esto último no fuera el caso, como ocurre con los países pertenecientes a la zona del euro, un gobierno progresista tendría que decidir recuperar su soberanía monetaria y el control de su banco central o continuar bajo las restricciones actuales. Por lo tanto, la salida de la UEM es una posibilidad estratégica que un gobierno de izquierda debería explorar seriamente.
Sergi Cutillas es economista y activista por la justicia financiera. Nathan Legrand y Eric Toussaint son miembros del Comité por la Abolición de las Deudas Ilegítimas (CADTM)
Traducción: viento sur
Referencias
Cabral, Ricardo; Louça, Francisco; Pires, Eugenia; Nuno Santos, Pedro (2014) Sustainable Program for Debt Restructuring in Portugal. Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra.
CADTM. EFTA court dismisses “Icesave” claims against Iceland and its people, Comunicado de prensa, 28 de enero de 2013.
Cutillas Márquez, Sergio (2016) Cara y cruz de la deuda pública: Retos de la economía. Barcelona: RBA Contenidos Editoriales y Audiovisuales, S.A.U.
Durand, Cedric; Villemot, Sébastien (2016) “Balance sheet safter the EMU: an assessment of the redenomination risk”, Documents de Travail de l’OFCE 2016-31.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (2018) Sentencia del Tribunal (Sala 1ª), República Helena contra Leo Kuhn, Caso C-308/17.
Flassbeck, Heiner, y Lapavitsas, Costas (2015) Against the troika: Crisis and austerity in the Eurozone. Londres: Verso Books.
Konstantopoulou, Zoe; Toussaint, Eric et al. (2015) Preliminary Report, Truth Committee on Public Debt of Greece.
Lapavitsas, Costas; Munevar, Daniel y Cutillas, Sergio (2014) Capital Controls: A practical guide. RMF.
Lemoine, Benjamin (2016) L’ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l’État et la prospérité du marché. París: La Découverte.
Olivares-Caminal, Rodrigo (2013) “The pari passu clause in sovereign debt instruments: developments in recent litigation”, BIS Papers n.º 72.
Sullivan & Cromwell (2016) Sovereign Debt Litigation: District Court Opinion Limits the Applicability of Previous Pari Passu Decisions in the Argentine Debt Litigation.
Toussaint, Eric (2015) “Joseph Stiglitz shows that a suspension of debt repayments can be beneficial for a country and its people”, CADTM, 20 de enero de 2015.
Toussaint, Eric (2018) Sistema Deuda. Historia de las deudas soberanas y de su repudio. Barcelona: Icaria.
Las medidas presupuestarias aplicadas en la crisis actual en la mayoría de países desarrollados han limitado la capacidad de los gobiernos para combatir el desempleo y asegurar las políticas sociales mediante la restricción del gasto e inversión pública, con el pretexto de mantener la confianza de los mercados financieros y la solvencia financiera del Estado. En la UE esto se ha hecho por medio de estrictas normas fiscales; los objetivos no confesados consistían en profundizar la ofensiva del capital contra el trabajo y reprimir toda alternativa. En particular, los Estados de la periferia europea han aplicado tremendos recortes del gasto y aumentos de los impuestos indirectos, al tiempo que se reducían los impuestos directos. La adopción de medidas de austeridad en medio de una profunda recesión ha sido destructiva socialmente.
Cualquier gobierno cuyo objetivo sea revertir esa dinámica tiene que rechazar esas políticas, desafiar la legitimidad de la deuda soberana derivada del rescate a instituciones financieras privadas y de la acumulación privada de capital, así como rechazar el principio del equilibrio presupuestario. Este proceso ha de comenzar, en algunos casos, con la suspensión del pago de la deuda y la implementación de controles de capitales a fin de impulsar un ejercicio de transparencia y soberanía que permita al nuevo gobierno clarificar qué deuda es ilegítima, siendo repudiada o reestructurada unilateralmente. Dado el conflicto potencial que esto implica, es muy importante que este proceso se lleve a cabo con apoyo popular. Esto significa que debe haber una participación directa de la ciudadanía, procediendo a la apertura de los registros de deuda, al escrutinio público, asegurando el control democrático sobre la totalidad del proceso (Flassbeck y Lapavitsas, 2015). Un paso adelante hacia este objetivo consistiría en la creación de una comisión de auditoría de la deuda, como en Ecuador, entre 2007 y 2008, o en Grecia en 2015, si bien con menos éxito.
Cuestionar la legitimidad de la deuda pública
Mientras que la deuda pública se presenta como una simple necesidad de financiar políticas públicas para la mayoría de la población, en realidad su incremento ha acompañado el proceso de financiarización de la economía desde la década de 1980. Los Estados pasaron de tomar préstamos de sus propios bancos centrales y otras entidades nacionales a tomarlos de los mercados financieros (y, por tanto, de instituciones financieras privadas que acumulan capital mediante el cobro de intereses) con tipos de interés fijados por los mercados (Lemoine, 2016). Las sucesivas reformas fiscales hicieron que el capital y los más ricos contribuyeran cada vez menos a los presupuestos nacionales, obligando así a los más pobres a contribuir más. Esta transferencia de riqueza de la mayoría a unos pocos en las últimas cuatro décadas constituye una razón para cuestionar la legitimidad de la deuda pública. A través de la Unión Monetaria, la arquitectura económica europea reprodujo y reforzó este funcionamiento.
A partir de 2008, los Estados intervinieron para rescatar las entidades bancarias privadas al borde del colapso. En algunos países periféricos, como Grecia, se implementó un plan similar a través de la intervención de fondos de rescate internacionales a iniciativa de la troika (Fondo Monetario Internacional, Comisión Europea, Banco Central Europeo). La auditoría del Comité de la Verdad sobre la Deuda Pública de Grecia demostró que la deuda de este país con el resto de los Estados de la Eurozona a través de tales instituciones de rescate es odiosa, ilegítima, ilegal e insostenible. Los rescates que Grecia recibió estaban destinados a proteger a los bancos extranjeros, especialmente los franceses, alemanes, neerlandeses y belgas, principales tenedores de deuda griega. El rescate de 2010 protegió a los acreedores frente a un posible impago e impuso políticas crueles para garantizar el pago de la deuda. El rescate de 2011-2012 volvió a proteger a los inversores internacionales y a los bancos privados locales que fueron compensados y recapitalizados, respectivamente, al amparo del acuerdo de reestructuración de la deuda. Rizando el rizo, en el verano de 2015 Grecia se vio sometida a un nuevo programa que impuso una nueva ronda de austeridad, privatización y liberalización. La troika impuso mecanismos de rescate similares en Irlanda (2010), Portugal (2011) y Chipre (2013). Antes de esto, el FMI ya había participado en programas de ajuste macroeconómico destructivos en Estados miembros de la UE y países no miembros de Europa Oriental: Hungría, Ucrania, Letonia (2008), Rumanía y Serbia (2009).
La necesidad de reducir el importe de la deuda no solo se debe a la carga que impone el pago de intereses para el erario público, sino también a las políticas de austeridad impuestas por las instituciones supranacionales a los países deudores. En Grecia, debido a la desastrosa naturaleza de las políticas de la troika, en 2014 la deuda alcanzó nuevamente el 177% del PIB, un 4% más que el máximo anterior, alcanzado en 2012. A finales de 2018, la deuda griega no había disminuido y el propio Fondo Monetario Internacional declaró que Grecia necesitaba una reestructuración de la deuda.
Ningún programa alternativo será factible sin resolver antes el exceso de la deuda pública de los Estados europeos. Su sostenibilidad es principalmente una cuestión de flujos económicos. El flujo de ingresos debe restaurarse mediante el aumento de los impuestos sobre el capital y los más ricos, para revitalizar la economía con esos recursos. La sostenibilidad, especialmente de la periferia europea, también tiene que ver con su importe total, difícil de gestionar. En países como Grecia, la solución de esta situación requerirá fuertes reducciones unilaterales, algo inevitablemente conflictivo, que implica incumplimientos, largas negociaciones y, en general, complejos procedimientos legales (Flassbeck y Lapavitsas, 2015).
Seguramente un gobierno progresista tomará el poder en medio de una gran agitación en los mercados. Fuimos testigos de ello en Grecia en 2015. En este contexto, la necesidad de implantar controles de capitales adquiere carácter urgente. Los casos de Chipre (2013) y Grecia (2015) han demostrado cuán importante es estar preparado para evitar la presión financiera y el pánico a un colapso bancario. Los controles de capitales impedirían fugas masivas de capitales (por parte de los capitalistas que temen por sus intereses o pretendan sabotear al gobierno progresista) y ayudarían a prevenir la inestabilidad y el colapso bancario. También garantizarían que el capital pague sus impuestos en el país. El control de capital es esencial para una salida progresiva de la actual depresión económica, pero solo representa una medida parcial a acompañar con medidas adicionales.
Auditoría de la deuda pública
Para obtener apoyo popular a favor de medidas unilaterales contra la carga de la deuda pública, desde la suspensión del pago de la misma hasta su reestructuración unilateral o su repudio, es preciso realizar una auditoría ciudadana de la deuda.
La auditoría de la deuda pública y de las finanzas públicas del Estado es un derecho democrático básico de los ciudadanos, así como un derecho soberano de una nación. La auditoría de la deuda es también un deber institucional de los Estados europeos que reciben ayuda financiera, de acuerdo con la legislación europea (Reglamento n.º 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 21 de mayo de 2013, que establece que “un Estado miembro sometido a un programa de ajuste macroeconómico efectuará una auditoría exhaustiva de sus finanzas públicas a fin, entre otras cosas, de evaluar las razones por las que se ha incurrido en niveles excesivos de endeudamiento y de detectar cualquier posible irregularidad” –apartado 9 del artículo 7–). Finalmente, la auditoría de la deuda es también una obligación derivada del Derecho internacional (Principios rectores de las Naciones Unidas sobre la deuda externa y los derechos humanos –A/HRC/20/23–, Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, julio de 2012).
Una auditoría ciudadana de la deuda implicaría que la ciudadanía participara activamente en el proceso accediendo a la información, contribuyendo a analizar los datos, participando en la defensa política en relación con los hallazgos, publicando su resultado y participando en los procesos de educación popular relacionados con el tema. El proceso debería permitir comprender cómo se generó y acumuló la deuda, quiénes fueron los principales beneficiarios de dicho proceso, cuáles fueron los diferentes mecanismos y acreedores, así como cuáles son las consecuencias socioeconómicas del reembolso. Dicho proceso podría culminar en una consulta popular o referéndum sobre los resultados de la auditoría y sobre las medidas políticas que deban adoptarse.
La evaluación de una auditoría sería útil para el gobierno a la hora de decidir qué partes de la deuda no deberían reembolsarse. Sin embargo, el análisis de la estructura de los tenedores e instrumentos de deuda, aspectos legales como la jurisdicción y la moneda de la deuda y los resultados económicos y su distribución también deben tenerse en cuenta. De hecho, es posible que en algunos casos los principales beneficiarios del proceso de endeudamiento no sean los acreedores, sino el sector privado que ha sido rescatado o grandes empresas que se han beneficiado de contratos públicos multimillonarios. Podría ser que, en algunos casos, los tenedores de deuda sean pequeños inversores o fondos de pensiones, lo que significa que una quita sin compensación perjudicaría a los más débiles. Por lo tanto, los recortes o incluso la cancelación total deberían centrarse en los grandes inversores institucionales y acreedores públicos extranjeros que han impuesto medidas antisociales a la población, como las instituciones y los Estados de la UE, y deben tratar de redistribuir la riqueza en favor de la gente trabajadora.
Ante la posibilidad de impago por parte de los deudores, los defensores de la prevalencia del imperio de la ley comercial y de los contratos financieros despliegan una serie de amenazas y escenarios catastróficos: el cierre de los mercados financieros, el aislamiento económico y comercial, la consiguiente escasez de suministros, etc. El cese del pago de la deuda suele aparecer como una opción irresponsable e infantil, inviable más allá del alcance de la propaganda. No importa cuán alto sea el costo social derivado de atender a los compromisos financieros, se argumenta que continuar pagando la deuda siempre es el mal menor (Cutillas, 2016).
Sin embargo, tanto la teoría como la práctica sugieren que la amenaza de perder el acceso al crédito internacional se ha exagerado. Casos como Rusia en 1998 y Argentina en la década de 2000 son una prueba de que una suspensión del pago de la deuda puede ser beneficiosa para los países que la ejecutan porque los fondos que anteriormente se dedicaban a pagar la deuda se convierten en combustible para la reactivación económica.
De manera similar, en 2008 Islandia nacionalizó el banco quebrado Landsbanki, pero su sucursal extranjera Icesave no fue rescatada; después de que los Países Bajos y Gran Bretaña indemnizaran a los depositantes neerlandeses y británicos de Icesave, sus gobiernos solicitaron que Islandia asumiera los costes. Bajo la fuerte presión de la oposición popular a que Islandia se hiciera cargo de las pérdidas privadas incurridas por Icesave, el gobierno islandés tuvo que convocar un referéndum que rechazó por amplia mayoría el pago de la deuda reclamada por Gran Bretaña y los Países Bajos (además, el gobierno islandés tomó medidas para reducir las deudas hipotecarias pendientes de la población, e Islandia fue el único país en que los banqueros fueron enjuiciados y encarcelados por su implicación en la crisis bancaria). Islandia experimentó una rápida recuperación económica. El control de los movimientos de capitales también dio resultado. El éxito se confirmó cuando Gran Bretaña y los Países Bajos no lograron que el Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio condenara a Islandia por el impago de su deuda (CADTM, 2013).
A lo largo de la historia, pasada y reciente, existen múltiples precedentes de impagos, quitas, repudios y cancelaciones (Toussaint, 2019). De estos ejemplos se puede aprender mucho, pero la principal lección de la historia para un gobierno de izquierda es que tiene que ser posible que la nación deudora administre el impago de la deuda de manera que mejore las condiciones de vida de la mayoría, permitiendo al gobierno aumentar su capacidad de actuación frente a los acreedores.
Discriminación entre acreedores
Tenedores de bonos particulares
Para discriminar entre tenedores de bonos, un gobierno podría establecer diferentes condiciones en las ofertas de canje relativas a diferentes instrumentos de deuda, que es un proceso voluntario mediante el cual los tenedores de bonos aceptan un bono nuevo a cambio del instrumento original o antiguo. Una forma de hacerlo podría pasar por los edulcorantes (sweeteners) incluidos en el intercambio de bonos. A los inversores que cumplan ciertos criterios se les pueden ofrecer bonos con cláusulas o garantías especiales. Otra opción sería la de proteger y compensar a ciertos grupos de tenedores de bonos mediante prestaciones públicas conforme a determinados criterios establecidos por la auditoría de la deuda y el gobierno.
Un gobierno de izquierda debe comprometerse a no entrar en nuevos acuerdos que mejoren las condiciones de los acreedores que se nieguen a participar en los canjes, ni debe hacerlo con los acreedores que según la auditoría se consideren responsables. Otra opción que le daría al gobierno más margen de maniobra sería aprobar una ley de bloqueo (Sullivan y Cromwell, 2016), como se hizo en Argentina en 2005, comprometiendo al gobierno por ley a no reabrir el proceso de canje ni concertar cualquier transacción judicial, extrajudicial o privada, o arreglo con respecto a los bonos contemplados en la oferta de canje.
Bonos en manos de bancos
En muchos casos se puede practicar una gran reducción de la deuda mediante la socialización del sistema bancario nacional, como sería el caso en la periferia del sur de Europa, donde los bancos locales detentan grandes cantidades de deuda pública nacional. Esto, sin embargo, es más difícil de lograr sin soberanía monetaria. Otra posibilidad sería imponer un rescate a los inversores y depositantes, aunque es mejor evitar imponer pérdidas a cuenta de los depósitos. Si el gobierno opta por incluir los depósitos, se debería garantizar todos los depósitos inferiores a cierto umbral, como por ejemplo 150.000 o 200.000 euros.
Deuda pública en manos del BCE
Otra posibilidad, si fuera acorde con los resultados de la auditoría, sería no pagar la deuda que el Estado tiene con el BCE. Esta sería un arma poderosa de autodefensa frente a las amenazas de represalias del BCE contra un gobierno progresista. La deuda con el BCE no es una deuda que deba reembolsarse con argumentos económicos. El programa de flexibilización cuantitativa (Quantitative Easing, QE) ha demostrado que los bancos centrales emisores de divisas pueden participar en la financiación monetaria sin generar inflación en tiempos de alto desempleo y subutilización de la capacidad instalada.
Si un gobierno decidiera romper con la austeridad, el BCE podría decidir no comprar sus títulos de deuda cuando los anteriores hayan vencido. Podría perjudicar a dicho gobierno si decide comprar títulos de deuda de un gobierno neoliberal de línea dura. Esto comportaría un aumento del coste que ha de soportar el país para financiar su deuda. Esto constituye una razón más para que un gobierno progresista suspenda inmediatamente el pago de la deuda en manos del BCE.
Si el BCE mantuviera tales cantidades de deuda pública perpetuamente en sus balances, los Estados de la zona del euro podrían amortizarlas en sus cuentas nacionales.
Deuda con fondos de rescate internacionales
Un caso similar es el de la deuda que los países periféricos tienen con los fondos de rescate europeos, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y su sucesor, el Mecanismo de Estabilidad Europeo, que son propiedad de los Estados miembros de la zona del euro. Estos fondos de rescate han sido responsables de la estafa de rescate de las instituciones financieras en los países más afectados por la crisis. Los rescates estuvieron condicionados a la implementación de programas de ajuste macroeconómico cuyos efectos fueron catastróficos. Es hora de poner fin a este abuso.
Reducción de la deuda privada
Tanto para depurar los balances de los bancos como para redistribuir los recursos en favor de los más necesitados, un gobierno de izquierda tendría que implementar un programa de alivio de la deuda privada. Como primer paso, reducir o cancelar las deudas de particulares y familias, en particular de la deuda hipotecaria y de los créditos a estudiantes. Esto supone aplicar una política monetaria para la gente, en virtud de la cual el gobierno trasladaría las amortizaciones de la deuda hipotecaria y estudiantil al BCE.
Otra opción sería financiar las cancelaciones mediante la implementación de un rescate del capital a costa de los grandes accionistas. Esto reduciría el precio de las acciones bancarias y permitiría al gobierno invertir en ellas a un precio de mercado más bajo, lo que le daría la posibilidad de participar en la gobernanza de los bancos (parcial o totalmente) si aún no se han socializado. En el caso de la redenominación, el gobierno emisor de la moneda podría recapitalizar los bancos de acuerdo con las necesidades de capital creadas por el programa de alivio de la deuda sin necesidad de recurrir a impuestos, a un rescate o a financiación extranjera.
Financiación de emergencia
Una coalición de izquierda que llegue al gobierno y no tenga un banco central emisor de divisas a su disposición, debe buscar de inmediato formas de financiar sus déficit. Probablemente, los recursos serán escasos para un gobierno que necesita recurrir a grandes déficit fiscales para reactivar la economía e implementar políticas redistributivas y sociales profundas.
En este caso, el gobierno debería plantearse la posibilidad de emitir bonos en el mercado interno como una opción para acumular reservas. Estas emisiones de bonos podrían formar parte del intercambio de bonos antiguos en el proceso de reestructuración de la deuda antigua o limitarse a la emisión de nuevos bonos. En todo caso, estos deben estar sujetos a vencimientos largos y tipos de interés cero si el intercambio es con tenedores de bonos ricos. La reducción del tipo de interés proporcionaría un alivio significativo en términos fiscales. Los pensionistas y los pequeños tenedores de bonos serán plenamente compensados.
El endeudamiento público no es en sí mismo un problema si las autoridades públicas usan las emisiones de bonos para:
- financiar el cierre completo de centrales térmicas y nucleares;
- sustituir las energías fósiles por fuentes de energía renovables que respeten el medio ambiente;
- financiar una conversión de los métodos agrícolas actuales, que contribuyen al cambio climático y utilizan una gran cantidad de insumos químicos que son responsables de la disminución de la biodiversidad, favoreciendo la producción local de alimentos ecológicos para hacer que la agricultura sea compatible con la lucha contra el cambio climático;
- reducir radicalmente el transporte aéreo y por carretera y desarrollar el transporte público y el uso del ferrocarril;
- financiar un ambicioso programa de vivienda social de bajo consumo energético.
Un gobierno popular no dudará en obligar a las empresas (ya sean nacionales, extranjeras o multinacionales), así como a los hogares más ricos, a contribuir a la financiación sin obtener ningún beneficio de ello, es decir, sin intereses y sin compensación por la inflación. Al mismo tiempo, será fácil convencer a gran parte de los hogares de las clases populares para que confíen sus ahorros a las autoridades públicas a fin de financiar los tipos de proyectos mencionados anteriormente. Esta financiación voluntaria de las clases populares se remuneraría con un interés real positivo.
Se financiarían proyectos que son realmente útiles para la sociedad y mejoraría la redistribución del ingreso. Los bancos nacionales también podrían proporcionar financiación directamente al gobierno mediante préstamos. Asimismo, sería necesaria una reforma fiscal progresiva que aumentara los ingresos.
Reducción de la deuda de los países deudores
Los Estados y el capital europeos continúan entablando relaciones neocoloniales e imperiales en todo el mundo, también como acreedores. Es especialmente grave la situación de endeudamiento de los países en desarrollo de renta baja. Actualmente, este grupo incluye 59 países, aproximadamente una quinta parte de la población mundial y el 4% de la producción mundial. La proporción mediana de la deuda pública de este grupo de países ronda ahora el 47% del PIB.
Los gobiernos de izquierda tendrían que incluir las deudas que otros países tienen con sus Estados en la auditoría de la deuda. Aplicando los mismos principios, la deuda que se considere ilegítima, ilegal, odiosa y/o insostenible debe cancelarse. Noruega llevó a cabo una medida de este tipo en 2006 cuando canceló los créditos que tenía frente a Ecuador, Egipto, Jamaica, Perú y Sierra Leona, ya que el acreedor había presionado abusivamente para que se concertaran los préstamos. De manera similar, en 1953, por iniciativa de los principales acreedores de Alemania –Estados Unidos, Reino Unido y Francia–, se canceló una parte importante de la deuda de Alemania, lo que permitió su rápido desarrollo económico.
Un escenario alternativo: plantear la redenominación monetaria
Algunas de las medidas mencionadas (socialización y recapitalización de bancos, reducción de la deuda privada, financiación de emergencia, reducción de la deuda de países deudores) se financiarán más fácilmente mediante una financiación monetaria, lo que requeriría que el gobierno tuviera el control sobre un banco central emisor de moneda. Si esto último no fuera el caso, como ocurre con los países pertenecientes a la zona del euro, un gobierno progresista tendría que decidir recuperar su soberanía monetaria y el control de su banco central o continuar bajo las restricciones actuales. Por lo tanto, la salida de la UEM es una posibilidad estratégica que un gobierno de izquierda debería explorar seriamente.
Sergi Cutillas es economista y activista por la justicia financiera. Nathan Legrand y Eric Toussaint son miembros del Comité por la Abolición de las Deudas Ilegítimas (CADTM)
Traducción: viento sur
Referencias
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